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土地经营权入股 农民专业合作社的退出问题研究


来源:中国农民合作社   2019-08-27

“三权分置”对促进土地流转,集约利用土地资源并实现农民增收具有重要意义。新修订的《农民专业合作社法》明确规定,成员可以以土地经营权作价出资农民专业合作社。然而,农民专业合作社遵循“入社自愿,退社自由”的原则,入股土地经营权的处理是成员退出制度安排的重要问题。

一、“三权分置”背景下入股土地的退出问题

农户以土地承包经营权出资入股农民专业合作社,根据入股基本法理,应当将该土地承包经营权出资转移到农民专业合作社名下。然而,根据现行《物权法》和《农村土地承包法》的规定,土地承包经营权是通过家庭承包方式或者其他方式取得农村土地使用权的承包方享有的用益物权。也就是说,该用益物权的承包方主体具有身份性特征。农民专业合作社难以成为土地承包经营权的主体。因此,土地承包经营权流转时的权利设置是影响流转效率的重要制度因素。

与此同时,根据《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定,股份合作社解散时,入股土地应当退还给承包农户。《农民专业合作社法》也明确规定,成员资格终止的应当退还记载在该成员账户内的出资额和公积金份额。因此,以土地承包经营权入股农民专业合作社,在成员退社或合作社解散清算时,就产生了入股的土地承包经营权要退回的问题。尽管“出资额”与“出资”本身是两个不同的概念,法律也仅仅规定成员资格终止时退还其“出资额”而非其原始“出资”,然而实践中的确存在这样的纠纷,就是入股农民要求退还其土地承包经营权。这样不仅可能影响农民专业合作社的规模经营,而且可能产生对入股土地进行基础设施建设的补偿或地上农业基础设施的归属问题。上述种种问题的根源在于土地承包经营权流转时的权能设置。

“三权分置”背景下,农户以土地承包经营权入股农民专业合作社,实质上是以土地经营权入股农民专业合作社。“三权分置”中所指“三权”是农村土地财产权在经历了家庭承包、土地流转两次经济关系变化后的结果。其中,土地经营权从土地承包经营权中分离发生在土地流转过程中,其功能应是充分发挥其经营属性,那么土地经营权实质上体现的是物权权能的再次分离,即部分用益物权权能的分离。可以说,在土地权利结构中,“三权分置”并没有分离出新的物权,土地在流转中分离出土地承包权和土地经营权后,农民保留土地承包权以实现社会保障功能,而通过流转经营权提高经营效率。土地经营权的主体也因不具有身份特征而不限于承包农户,农民专业合作社以及其他新型农业经营主体均能成为土地经营权的主体。另外,基于土地之于农户的特殊生存保障意义,确保入股土地退回农户的制度设计具有一定的正当性,然而法律制度的意义就是在各种法律关系中实现相关利益主体的利益平衡。因此,关于农民成员退社时的入股土地经营权的处理,应以平衡农民成员利益与合作社债权人利益为原则,充分考虑合作社内部关系与外部关系的处理,并分别进行制度设计。可以说,入股土地的退出问题,实质上就是解决在坚持合作社原则保证成员退出权行使的同时又不影响合作社运转与其他相关主体利益的问题。

二、尊重农民意愿,允许做出退股处理声明或章程规定

农民成员以土地经营权为出资形式入股农民专业合作社,实质上就是让渡其土地经营权而取得股权,土地经营权转移到农民专业合作社名下,合作社可以进行处分,如再次流转或抵押贷款等。即农户以其承包土地的经营权向合作社出资,应当视为其已经承诺将该土地经营权的处分权能转移于合作社。

然而,当以土地经营权出资入股的农民成员申请退社时,如果直接返还其土地经营权,会使合作社的经营计划被打乱,整体利益受到损害;如果不允许,又违反了“退社自由”原则。因此,为了确保退社过程中合作社与成员双方利益均得到有效保护,笔者认为,以农民专业合作社的“人合性”特征为基础,应尊重农民意愿,允许农民成员入社时做出退社时退还土地经营权的声明,并在合作社登记时注明土地经营权出资及退出处理情况。另外,农民成员以土地经营权出资入股农民专业合作社,对其申请退社时的土地经营权的处理也可由农民专业合作社章程加以规定。

根据《物权法》的规定,土地承包经营权作为一项用益物权,权利人具有相应的支配权,在流转时所分离出来的土地经营权,权利人也有占有、使用及部分收益、处置的权能,理应属于私权范畴。因此,由章程确定入股成员退社时的土地经营权处置也是尊重私权自治的表现。也就是说,当农民成员以土地经营权入股后请求退社的,对入股的土地经营权的处置,应遵循农民成员入股声明以及农民专业合作社章程规定。

三、完善农民专业合作社成员退出的财务处理制度

如果农民成员入社时并未做出退社时退还土地经营权的声明以及农民专业合作社章程也未规定或规定不明,农民成员申请退社的,应按照《农民专业合作社法》的成员退社规定,即退还记载在该成员账户内的以土地经营权入股作价的出资额,而不退还土地经营权,除非退社成员能够证明合作社的经营活动损害了合作社成员的合法权益,退社成员请求退还其土地经营权的应当允许。否则,从维护合作社经营预期及其整体利益考虑,不予退还入股的土地经营权。

农民专业合作社成员退出制度的关键不在于限制退出行为,而是完善成员退社的财务处理制度。可以说,完善土地经营权的评估作价机制是解决退出财务处理问题的关键。

关于评估作价的机构与程序问题,目前主要有两种方式,即由合作社成员按照一定的程序自行决定或委托专业评估机构评估作价。为了保障土地经营权评估作价的公平性和科学性,从长远来看应该设立农村土地产权评估机构,专门承担农村土地产权交易过程中的评估作价工作,从而完善农村土地产权交易市场。

从目前情形来看,由合作社成员通过民主决策的程序决定土地经营权入股的评估作价事项也不失为一种权宜之计,与农民专业合作社互助合作的组织特征相契合。这种民主决策的过程可以增加成员之间的了解和信任。

关于土地经营权的价值标准问题,一种意见认为其取决于向合作社出资后对合作社利润形成的贡献,入股土地的作价依据应当是出资时正常年景的收益(可以前3年平均纯收益值作为依据),而不是入股合作社后的收益。另外,也有观点指出,农村土地经营权的价值为经营土地的未来预期经济价值,价值大小取决于土地的经营收益、农业经营风险大小和经营权流转期限等因素。然而,笔者认为,农民成员以土地经营权出资入股后,合作社对土地的统一经营、土地经营权的剩余期限等都会导致土地经营权的评估作价发生变化,农民成员申请退社时的财务处理应以退出时对土地经营权的评估作价为依据。即要么退回土地经营权给农民成员,退社成员向合作社支付土地经营权的评估作价在退社时与入社时的差额;要么退回农民成员以与退出时土地经营权的评估作价等值的货币。土地经营权的评估作价因土地经营造成地力的不同而呈动态变化,一成不变地以出资时的评估作价为依据进行财务处理对退社成员和合作社均是不公平的。再加上,土地经营的效益其根基在于承包地的流转,遵循“谁受益,谁补偿”的基本法理,农民成员申请退社时的财务处理应以退出时对土地经营权的评估作价为依据。

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